Infraestrutura aeroportuária, qualidade dos serviços e os desafios jurídicos e regulatórios de um setor em transformação
Quanto mais viajo, mais me questiono se a evolução da infraestrutura aeroportuária está realmente acompanhando o desenvolvimento da aviação mundial.
Depois de mais de três décadas atuando no setor aeronáutico e de inúmeras viagens profissionais pelo Brasil e pelo exterior, tenho observado, com crescente preocupação, situações que parecem contrastar com os extraordinários avanços tecnológicos e operacionais da indústria.
Aeroportos cada vez maiores, terminais sofisticados, áreas comerciais que se assemelham a verdadeiros shopping centers e investimentos expressivos convivem, não raramente, com filas intermináveis, instalações desgastadas, banheiros malconservados, equipamentos fora de funcionamento e áreas de espera insuficientes.
A percepção é particularmente desconcertante quando essas situações ocorrem em aeroportos considerados referências internacionais.
E a pergunta que me faço é relativamente simples: estamos efetivamente modernizando nossos aeroportos ou apenas ampliando sua capacidade física e comercial, sem assegurar a correspondente evolução na qualidade dos serviços?
Evidentemente, experiências individuais não são suficientes para caracterizar uma deterioração generalizada. Contudo, a recorrência de determinadas deficiências em diferentes aeroportos e jurisdições justifica uma reflexão sobre os modelos de gestão, as obrigações dos operadores e a efetividade dos mecanismos regulatórios destinados a assegurar padrões adequados de qualidade.
A qualidade aeroportuária como obrigação jurídica
A infraestrutura aeroportuária desempenha papel essencial na mobilidade, na conectividade internacional e no desenvolvimento econômico.
Sua operação, independentemente do modelo de gestão adotado, envolve responsabilidades que ultrapassam a exploração econômica de instalações e serviços.
No Brasil, a Lei nº 8.987/1995 estabelece, em seu artigo 6º, que toda concessão pressupõe a prestação de serviço adequado, definido a partir de critérios como regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade e cortesia, além da modicidade tarifária.
Particularmente relevante é o conceito de atualidade, que compreende não apenas a modernidade das técnicas, equipamentos e instalações, mas também sua conservação, melhoria e expansão.
Essa previsão merece especial atenção.
A manutenção adequada de um aeroporto não constitui mera liberalidade do operador, tampouco um diferencial de hospitalidade. Integra, nos limites do regime jurídico aplicável, o próprio dever de prestação adequada do serviço.
A limpeza das instalações, a disponibilidade de equipamentos, a acessibilidade, o conforto e a organização dos fluxos de passageiros não devem ser tratados exclusivamente como atributos comerciais. São componentes relevantes da qualidade da infraestrutura disponibilizada aos usuários.
Concessões aeroportuárias: expansão não é sinônimo de eficiência
O processo de concessões aeroportuárias no Brasil representou uma transformação importante no modelo de gestão do setor, permitindo a realização de investimentos, a ampliação de terminais e a modernização de diversas instalações.
Esses avanços precisam ser reconhecidos.
Entretanto, a avaliação do sucesso de uma concessão não pode se limitar ao cumprimento de cronogramas de obras, ao crescimento da movimentação de passageiros ou aos resultados econômico-financeiros da operação.
Um aeroporto pode ampliar significativamente sua capacidade e, ainda assim, apresentar deficiências na prestação cotidiana dos serviços.
Nesse contexto, a expansão das áreas comerciais suscita uma reflexão adicional. Embora as receitas não tarifárias sejam relevantes para a sustentabilidade econômica dos aeroportos, a exploração comercial deve coexistir com a finalidade primordial da infraestrutura: permitir o processamento seguro, eficiente e adequado de aeronaves, passageiros e cargas.
Não se trata de questionar a legitimidade das atividades comerciais, mas de assegurar que sua expansão não comprometa a funcionalidade, a circulação e o conforto dos usuários.
Afinal, de pouco adianta oferecer lojas sofisticadas, restaurantes renomados e espaços comerciais impressionantes quando faltam assentos suficientes, os banheiros apresentam condições inadequadas ou equipamentos essenciais permanecem indisponíveis.
O papel da regulação e dos indicadores de qualidade
O ordenamento brasileiro dispõe de mecanismos específicos para avaliar a qualidade dos serviços aeroportuários.
A Resolução ANAC nº 372/2015, com suas alterações, disciplina a aferição, a fiscalização e a apresentação dos Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS), bem como instrumentos de planejamento e acompanhamento da qualidade pelas concessionárias abrangidas.
Esses indicadores contemplam, conforme os contratos de concessão aplicáveis, aspectos relacionados à disponibilidade de equipamentos e instalações, ao atendimento, aos tempos de espera e à satisfação dos passageiros.
Determinados contratos também preveem mecanismos de incentivo econômico associados ao desempenho, como o denominado Fator Q, capaz de influenciar os reajustes tarifários.
A existência desses instrumentos representa um avanço importante na regulação por desempenho.
Em janeiro de 2025, a ANAC passou a divulgar, em painel público, os resultados mensais desses indicadores e os efeitos do Fator Q sobre os reajustes tarifários dos aeroportos concedidos, abrangendo aspectos como o tempo de espera na inspeção de segurança, a disponibilidade de equipamentos, a utilização de pontes de embarque e a satisfação dos passageiros. A iniciativa amplia a transparência e permite que passageiros, companhias aéreas e a sociedade acompanhem o desempenho de cada terminal.
Entretanto, sua efetividade suscita questões relevantes.
Os indicadores contratuais refletem adequadamente a experiência cotidiana dos passageiros? Os incentivos econômicos são suficientemente relevantes para estimular a melhoria contínua? A fiscalização consegue identificar tempestivamente a deterioração dos serviços? Os mecanismos de avaliação acompanham as mudanças no perfil dos usuários e na dinâmica operacional dos aeroportos?
Essas perguntas tornam-se ainda mais importantes diante da necessidade de conciliar investimentos de longo prazo, equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e padrões consistentes de qualidade.
A regulação não deve se limitar a verificar o cumprimento formal de obrigações. Deve também assegurar que os resultados pretendidos sejam efetivamente alcançados.
Uma experiência única, responsabilidades fragmentadas
Outro aspecto frequentemente negligenciado é a multiplicidade de agentes envolvidos na experiência aeroportuária.
Operadores de aeroportos, companhias aéreas, prestadores de serviços auxiliares, autoridades migratórias, órgãos aduaneiros e responsáveis pela segurança desempenham funções distintas, sujeitas a competências e regimes jurídicos próprios.
Essa divisão é juridicamente relevante, especialmente para a identificação de responsabilidades por falhas específicas.
Nem toda fila, atraso ou deficiência de atendimento pode ser atribuída ao operador aeroportuário.
Entretanto, sob a perspectiva do passageiro, a experiência é indivisível.
O viajante não distingue necessariamente se determinada dificuldade decorre da gestão do terminal, da atuação de uma companhia aérea ou de procedimentos de uma autoridade pública.
Ele percebe o resultado final.
Essa circunstância evidencia a importância de mecanismos de governança, coordenação operacional e cooperação institucional capazes de minimizar os impactos da fragmentação de responsabilidades.
A eficiência aeroportuária depende não apenas do desempenho individual de cada agente, mas também da capacidade de funcionamento integrado de todo o sistema.
Um desafio que ultrapassa as fronteiras brasileiras
Embora o modelo brasileiro de concessões ofereça elementos importantes para essa discussão, a questão da qualidade aeroportuária possui dimensão internacional.
Diferentes países adotam estruturas variadas de propriedade, operação, financiamento e supervisão de seus aeroportos.
Há aeroportos administrados diretamente pelo poder público, outros explorados por empresas privadas e estruturas híbridas que combinam diferentes formas de participação estatal e privada.
Independentemente do modelo, permanece o mesmo desafio: conciliar capacidade, segurança, sustentabilidade financeira e qualidade dos serviços.
As experiências observadas em diferentes países sugerem que a modernização física, isoladamente, não garante uma experiência satisfatória ao usuário.
O desafio contemporâneo não consiste apenas em construir aeroportos maiores ou tecnologicamente mais avançados, mas em desenvolver modelos de gestão e supervisão capazes de assegurar padrões duradouros de manutenção, funcionalidade e atendimento.
É nesse ponto que o Direito Aeronáutico, a regulação econômica e a governança da infraestrutura se encontram.
O passageiro precisa voltar ao centro da discussão
A indústria da aviação passou por transformações extraordinárias nas últimas décadas.
As aeronaves tornaram-se mais eficientes, os sistemas de navegação mais sofisticados, os procedimentos de segurança mais avançados e a conectividade global atingiu níveis anteriormente inimagináveis.
Paradoxalmente, nem sempre a experiência nos aeroportos parece refletir essa evolução.
Talvez seja necessário reconsiderar a maneira como definimos e avaliamos o sucesso da infraestrutura aeroportuária.
Não basta contabilizar passageiros movimentados, metros quadrados construídos, novas lojas inauguradas ou investimentos realizados.
É igualmente necessário avaliar a qualidade da manutenção, a funcionalidade das instalações, a disponibilidade dos serviços e a capacidade de oferecer uma experiência compatível com as necessidades dos usuários.
Isso não significa exigir luxo.
Significa exigir eficiência, organização, conservação, acessibilidade e respeito ao passageiro.
Do ponto de vista jurídico e regulatório, o desafio está em assegurar que essas expectativas encontrem correspondência em obrigações claramente definidas, indicadores adequados, mecanismos efetivos de fiscalização e incentivos capazes de promover melhorias contínuas.
O verdadeiro sucesso de um aeroporto não deveria ser medido apenas por sua capacidade de receber mais passageiros, mas também por sua capacidade de recebê-los melhor.
Porque, no final, modernizar um aeroporto não significa apenas construir mais.
Significa, sobretudo, operar melhor.